Oggi prendiamoUn caffè con … Sandro Staiano”, che saluto e ringrazio, con il quale continuiamo il ciclo di incontri per parlare di autonomia differenziata e dei rapporti socio-economici tra Nord e Sud del paese.
Sandro Staiano è docente ordinario di diritto costituzionale e direttore del dipartimento di Giurisprudenza dell’Università degli Studi di Napoli Federico II.

Qui sopra, Sandro Staiano


Comincia con queste parole del Presidente della Repubblica – Sergio Mattarella – il Piano per il Sud 2030: “In particolar modo è necessario ridurre il divario che sta ulteriormente crescendo tra Nord e Sud d’Italia. A subirne le conseguenze non sono soltanto le comunità meridionali ma l’intero Paese, frenato nelle sue potenzialità di sviluppo.” Quindi bisogna presupporre che quello dei meridionali non è un piagnisteo se anche il Capo dello Stato individua un divario tra le aree del paese. Secondo lei, da dove bisogna cominciare, e con chi, per mettere al centro del dibattito politico una moderna questione meridionale?
Oggi non si può non partire dalle conseguenze dello shock prodotto dalla pandemia. Al cospetto delle misure di confinamento, l’attenzione si è appuntata soprattutto sulla lesione delle libertà fondamentali direttamente limitate e potenzialmente compromesse. Dalla restrizione della libertà di circolazione, che deriva in prima istanza dalle misure di confinamento, si sono irradiate limitazioni di altri diritti fondamentali: riunione, religione, istruzione, corrispondenza, intrapresa economica, lavoro, sciopero, variamente declinati nella nostra come in tutte le Costituzioni nell’ambito della forma di Stato democratica. E non v’è dubbio che, su questo terreno, dapprima il decisore politico, poi i giudici, e in ultima istanza la Corte costituzionale sono stati e sono chiamati a una difficile opera di bilanciamento.
Ma il principio-valore maggiormente minacciato dagli eventi è quello di eguaglianza. Le misure di confinamento si sono rivelate, infatti, un potente moltiplicatore delle diseguaglianze: diverse, molto diverse, sono le condizioni materiali nelle quali esse hanno inciso. Condizioni materiali che possono anche arrivare a picchi estremi di disfavore: essere astretti in spazi limitati e sovraffollati in aree urbane degradate; avere lavori che pretendono presenza fisica nell’ambito dell’economia “informale”, e perciò perderli senza rimedio o vederli sospesi fino a chissà quando; avere scarsa o nulla disponibilità delle piattaforme digitali, disponibilità necessaria a garantire un livello adeguato di accesso all’istruzione; essere donne lavoratrici, e vedere sommato il lavoro a distanza al lavoro di cura (che di fatto sulle donne in netta prevalenza incombe), senza più sostegni esterni alla famiglia (anche su questo versante le mitologie del «lavoro agile» come strumento di liberazione si sono infrante sulle durezze della realtà del mercato del lavoro e della organizzazione dei servizi; e come strumento di razionalizzazione e ammodernamento dei modi della produzione esso ha rivelato tutti i limiti derivanti dalla carenza di regolazione e di controlli).
In questo quadro, la diseguaglianza come divario su base territoriale, come “frattura” Nord-Sud, viene in primissimo piano. Ed è evidente che, se, in termini generali, il grande compito cui è chiamato il legislatore è quello di rimuovere le diseguaglianze derivanti dal diritto dell’emergenza sanitaria prodotto nel corso della pandemia, o da esso accentuate, venendo in campo la funzione dello Stato come soggetto redistributore, quanto alla correzione dell’asimmetria territoriale tale funzione è da esercitare integrandola con una forte azione razionalizzatrice del quadro delle competenze.
Il richiamo del Presidente della Repubblica trova pieno riscontro nei dati rilevabili e nelle prospettive di politiche destinate ad avere impatto sulle relazioni economiche.

Il Presidente Sergio Mattarella (ph. Presidenza della Repubblica Italiana)


In conseguenza della pandemia, la caduta del PIL – emerge dalle rilevazioni SVIMEZ contenute nelle Previsioni 2020-2021 – è severa in tutto il Paese, ma maggiore nel Centro-Nord, perché su di essa incide la crisi del commercio mondiale e dunque la caduta delle esportazioni, maggiore a Sud, ma che incide sul PIL di più nel Centro-Nord (per oltre il 30%, rispetto al 10% nel Mezzogiorno). A ciò si aggiunga la caduta della spesa turistica, specie riferita agli stranieri: siccome l’offerta è più ampia e strutturata nel Centro-Nord, qui l’elasticità dell’output nei servizi turistici è doppio rispetto al Sud. Di conseguenza, il crollo generale incide in misura proporzionalmente assai maggiore sul PIL della prima macroarea. Anche la caduta del reddito disponibile per i consumi delle famiglie è molto considerevole nel Paese, per la contrazione del volume dell’occupazione, ma minore a Sud, per l’incidenza delle prestazioni sociali, in cui confluiscono le misure di sostegno al reddito, comparativamente maggiori.
Un tale quadro deriva dal carattere “simmetrico” dello shock economico da pandemia: questo ha colpito “tutti allo stesso modo”, e perciò, se si prende a riferimento il PIL e i fattori che entrano a comporlo, il primo impatto è stato minore per le aree strutturalmente più deboli (beninteso, nella generale drammaticità della situazione).
Ma tutte tali debolezze strutturali, se non affrontate adeguatamente e tempestivamente, sono destinate a porre in posizione di grave disfavore il Mezzogiorno nella fase della ripresa: ancora secondo le Previsioni 2020-2021 di SVIMEZ, il rimbalzo del PIL nel 2021 (dato per fermo che per allora si sia usciti dalla pandemia, o che i fenomeni non abbiano a ripetersi in misura paragonabile all’entità raggiunta nel 2020) dovrebbe essere più che doppio nel Centro-Nord rispetto al Sud. Quasi doppio il calo dell’occupazione nel Mezzogiorno rispetto al calo atteso nell’altra macroarea (6%, a fronte del 3,5%).
Al cospetto di tanto, la domanda è: un tale squilibrio può continuare a essere accettato? E ne può essere accettato l’aggravamento, prospettando l’abbandono del Mezzogiorno a un declino inevitabile, con il solo intendimento di tenere immune il Nord dalle conseguenze di esso, e anzi traendone fattori di maggiore prosperità per alcune aree settentrionali, secondo “mentalità estrattiva”?
A questa domanda rispondono di sì coloro che – adducendo una pretesa di “restituzione” del “residuo fiscale” dal Sud al Nord – hanno vagheggiato, già quando la pandemia non era neppure immaginata, un regionalismo ad assetto variabile (alquanto impropriamente denominato “autonomia differenziata”), nell’illusione di costituire “piccole patrie” economiche sulla base dell’appropriazione delle risorse trascinate dalla dislocazione delle funzioni verso le Regioni del Nord, rivendicate apoditticamente sul postulato di una maggiore “efficienza” delle istituzioni locali (postulato la cui fallacia il collasso di taluno tra i sistemi sanitari regionali, sotto l’urto dell’emergenza, si è incaricato di dimostrare). Gli stessi attori oggi avanzano la pretesa di ottenere, per quelle medesime aree del Paese, non solo il risarcimento dei costi derivanti dal blocco delle attività e il ristoro delle sofferenze sopportate dalle popolazioni locali, ma anche un accesso privilegiato alle risorse dell’Unione europea.
E, invece, la maggiore “riforma” strutturale per poter consentire la resilienza dell’intero sistema economico, e il migliore e più fecondo impiego di quelle risorse, è proprio un mutamento radicale di paradigma nelle politiche economiche, una linea di governo del dualismo intesa al suo superamento, all’integrazione Nord-Sud, facendo del Mezzogiorno il “secondo motore” dello sviluppo, un motore da far girare sul versante mediterraneo. Tanto più perché i dati economici smentiscono l’idea di un dinamismo della “macroregione Nord” paragonabile alle aree europee più forti: se si guarda alle graduatorie stilate in base al reddito pro capite regionale, le Regioni del Nord scivolano inesorabilmente e velocemente in basso a partire dal 2000, segnalando un grande e crescente divario con i soggetti omologhi in ambito UE. Insomma, senza politiche di superamento della frattura Nord-Sud, l’intero sistema economico italiano è condannato a un declino sempre più rapido.
Nel numero 2/2020 della rivista Associazione Italiana dei Costituzionalisti (AIC), lei parla di “analisi delle funzioni”. Un concetto non ben chiaro al legislatore e né tantomeno ai presidenti delle Regioni del Nord che chiedono autonomia. Può spiegarci meglio?
Dicevo del “regionalismo differenziato”. Tra il 2018 e il 2019 tre Regioni del Nord – Veneto, Lombardia ed Emilia-Romagna – danno avvio a quello che, nelle intenzioni, dovrebbe essere un processo di devoluzione pressoché generalizzato a esse delle competenze identificate dall’art. 117, c. 3, Cost. Alla base delle proposte di trasferimento v’è il concetto di “residuo fiscale”. Tra la somma dei tributi pagati in ciascuna di quelle Regioni e la spesa pubblica erogata in esse – si sostiene – v’è una differenza positiva: i tributi pagati eccedono largamente la spesa; tale differenza è il residuo fiscale, ed è quanto le Regioni del Sud hanno sottratto e sottraggono a quelle del Nord, e che perciò debbono a esse “restituire”.
Ma una tale accezione di residuo fiscale è priva di fondamento teorico; ed è perciò insensato l’uso che ne viene proposto nelle sedi della decisione politica.
Il concetto di residuo fiscale è dovuto a James M. Buchanan, che lo elaborò per identificare un parametro idoneo a valutare l’adeguatezza dell’attività redistributiva del decisore pubblico. Secondo Buchanan, i residui fiscali derivanti semplicemente dalla presenza in un determinato territorio di cittadini dotati di maggior reddito sono eticamente giustificati, ma al decisore politico incombe garantire che, a parità di reddito, i cittadini ricevano uguale trattamento in qualsiasi parte del territorio dello Stato intendano risiedere. Insomma, il concetto di «residuo fiscale» ha senso solo se messo in connessione con lo scopo per il quale è stato elaborato: fondare politiche perequative, intervenendo sulle diseguaglianze misurabili su scala territoriale, per eliminarle.
Coloro che lo adoperano per pretendere la “restituzione” del Sud al Nord rovesciano la prospettiva, pervertendone il significato (a tacere del fatto che il “residuo fiscale” potrebbe non esistere: SVIMEZ ha dimostrato che, se nella base di calcolo del “residuo fiscale” si comprendono anche gli interessi sul debito pubblico – il Residuo Fiscale Finanziario – esso si assottiglia fino a scomparire).
A fondamento della proposta di massiccio trasferimento delle funzioni sono addotti i dati della Ragioneria Generale dello Stato, i quali comproverebbero il più basso livello della spesa pro capite nelle Regioni che chiedono l’autonomia differenziata a confronto con le Regioni del Sud.
Ma tali dati – ci dice ancora SVIMEZ – si riferiscono soltanto alla spesa pubblica regionalizzata, che è poco più del 43% della spesa totale dello Stato. Se, invece, si considerano i dati del Sistema dei Conti Pubblici Territoriali (CPT), riferiti alla spesa erogata dalla pubblica amministrazione nel suo complesso, le Regioni che chiedono la differenziazione balzano in cima alla classifica e la spesa per abitante e per settori risulta assai minore al Sud (con le conseguenze note sul livello di garanzia dei diritti sociali).
Rimettiamo dunque il discorso nel giusto assetto: quando si propone un trasferimento di funzioni dallo Stato alle Regioni (o, più correttamente, al sistema delle autonomie) occorre che il legislatore risponda alla domanda: perché trasferire? Occorre cioè stabilire quale sia la dimensione “obiettiva” della funzione, quale la dimensione dell’interesse implicato dal suo esercizio, quale di conseguenza il livello territoriale migliore al quale allocare la funzione.
A tale domanda maggiore, e alle domande implicate, risponde la tecnica dell’analisi delle funzioni, collaudata con successo in Italia all’epoca del maggiore e più organico trasferimento di competenze amministrative dallo Stato alle Regioni, compiuto nella seconda metà degli anni Settanta del Novecento. Una tecnica certo da affinare, portando l’analisi oltre i confini dell’analisi competenze-procedimenti: che allora fu mestiere per soli giuristi e scienziati dell’organizzazione amministrativa. Si tratta, oggi, di chiedere l’apporto degli economisti, che possono preliminarmente fornire elementi utili a stabilire se, nell’esercizio di una determinata funzione in un determinato contesto regionale, le ragioni dell’“economia di scopo” prevalgono su quelle dell’“economia di scala”, in tal caso potendosi pensare di trasferire verso la Regione. Viceversa, il trasferimento sarebbe controindicato. E gli storici, gli scienziati sociali e della politica possono aiutare a identificare le competenze che tocchino un bene pubblico di natura tale da coinvolgere l’identità nazionale o che tocchino beni vitali: queste competenze vanno saldamente conservate allo Stato.
Quando alla base dei processi devolutivi non si pone l’analisi delle funzioni (e purtroppo essa sovente non è stata compiuta), il risultato non può che essere il casuale disordine (con conseguenze potenzialmente catastrofiche: come è avvenuto per la sanità lombarda sotto la pressione della pandemia, essendo stata attribuita in materia un’autonomia tanto elevata da consentire alla Regione di costruire un modello connotato dalla dissoluzione dei servizi territoriali).
Nel caso del velleitario tentativo di realizzare quel “regionalismo differenziato” guidato dalle tre Regioni del Nord, se esso fosse andato a segno conducendo a captare grandi risorse senza perequazione territoriale, non sarebbero venute in gioco solo le sorti del Mezzogiorno. Sarebbero venute in gioco, e radicalmente, le sorti del welfare italiano, coinvolgendo, compromettendoli, gli indici fondamentali dello sviluppo umano: salute, e dunque aspettativa di vita, risorse, istruzione.

Un magnifico scorcio di Venezia in bianco e nero


È vero che il diverso trattamento economico che lo Stato riserva al Nord e al Sud genera diseguaglianze sociali, oppure è anche questa una leggenda metropolitana?
L’asimmetria economica, la posizione di disfavore fatta al Mezzogiorno è il dato strutturale consolidato che determina una marcata diseguaglianza sociale sia tra cittadini residenti al Nord e cittadini residenti al Sud, sia tra cittadini tutti residenti al Sud, poiché la preminenza economica del Nord crea e consolida la posizione di dominio dei ceti “estrattivi” meridionali (peraltro, la tesi di un Nord omogeneamente prospero, che deve solo liberarsi della “palla al piede” del Mezzogiorno, è una fola del propagandismo di più bassa lega, poiché i sottosistemi creati “autonomamente” nelle Regioni settentrionali creano vistose diseguaglianze anche tra cittadini tutti residenti al Nord: si può fare, ancora, il caso della sanità, delle conseguenze derivanti dalla privatizzazione dei servizi).
A ciò si aggiunga l’irragionevolezza dei criteri di riparto delle risorse in alcuni comparti di grande rilievo. È nota la questione del calcolo del fabbisogno standard per alcuni dei servizi maggiormente carenti nel Mezzogiorno (trasporti, asili nido, mense): l’assenza o la forte inefficienza di tali servizi è stata assunta come indicatore dell’assenza di fabbisogno. In altri, paradossali, termini: chi non ha non ha bisogno di avere (il Sud), e dunque le risorse possono essere destinate a chi già ha, ma avrebbe piacere di avere di più (il Nord).
Altrettanto nota è la singolare vicenda che ha condotto ad assumere l’età anagrafica come unico parametro per “pesare” la popolazione nel riparto del Fondo sanitario nazionale. Ora, è evidente che le Regioni in cui l’aspettativa di vita è mediamente minore (la Campania è all’ultimo posto nella graduatoria ISTAT, e nella parte più bassa di questa si collocano quasi tutte le Regioni meridionali; unica Regione del Nord, al penultimo posto in tale classifica, la Valle d’Aosta) risultano sfavorite nel riparto. Il criterio andrebbe dunque contemperato con l’indice di deprivazione (chi è più povero e meno istruito ha minore possibilità di curarsi e perciò minore aspettativa di vita, dunque va maggiormente sostenuto: assunto di logica elementare, non presente al decisore politico).
Ancora: l’art. 119, c. 3, Cost. prevede l’istituzione di “un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante”; le risorse derivanti da tale fondo, integrando quelle derivanti dalle entrate da tributi propri e dalla compartecipazione al gettito dei tributi erariali dovrebbero “finanziare integralmente le funzioni pubbliche” attribuite alle Regioni e agli enti locali (art. 119, c. 4). Per singolare convenzione, il lemma “integralmente” è stato riferito a una percentuale, inferiore al cinquanta per cento, di quanto sarebbe dovuto.
È forse non inutile rilevare che tutte tali distorsioni hanno ricevuto l’avallo delle Regioni meridionali e si sono prodotte senza significative opposizioni, nelle sedi della rappresentanza politica, da parte di eletti nel Sud d’Italia.
Se il ragionamento della UE sul Recovery Fund è fondato, cosa andrebbe messo al centro per il recupero del gap del Mezzogiorno con il resto del paese?
Il piano di impiego delle risorse del Recovery Fund (che non è ancora formulato) andrebbe messo in linea con i vincoli di sostenibilità ambientale e climatica e con l’obiettivo di lotta alla diseguaglianza (che è anche diseguaglianza per asimmetria territoriale), definiti dal progetto Europa 2030. Ma questo non potrà non comportare l’immediata perequazione nella distribuzione delle risorse pubbliche su base territoriale, e massici investimenti a Sud in economia verde e in innovazione digitale. Non si tratta più di ricercare “riparazioni” per i mancati trasferimenti, per le politiche estrattive che hanno contribuito a infiacchire la tenuta civile del Mezzogiorno.
Si tratta di comprendere che adesso, se non si pongono in opera politiche seriamente intese a ricomporre la frattura Nord-Sud, è l’intero sistema economico italiano a rischiare l’implosione. Da tempo, SVIMEZ ha dimostrato la grande rilevanza quanto agli effetti, e la massima efficacia quanto all’impatto nell’economia, della spesa pubblica in conto capitale erogata al Sud. Ora che le risorse necessarie vengono rese disponibili dalla UE e si possono ritenere in certa misura a tali fini vincolate, le nostre classi dirigenti, quella meridionale in primo luogo, tradirebbero un compito storico, se non si orientassero ad affrontare, nei termini nuovi resi possibili dagli eventi, la questione meridionale.
Dal suo osservatorio, sicuramente privilegiato, quanto conta per il Sud il capitale umano?
Il capitale umano è la maggiore ricchezza delle Regioni meridionali, una ricchezza dalla quale ha attinto il Paese intero. Ma ora essa rischia di consumarsi; le sue fonti si inaridiscono.
L’asimmetria economica si manifesta nella concentrazione al Sud della più alta quota delle famiglie più povere (il doppio in percentuale rispetto al Centro-Nord) e della più bassa quota delle famiglie più ricche (assai meno della metà in percentuale); la povertà assoluta è percentualmente più che doppia al Sud rispetto al Nord, e il rischio di superarne la soglia – alto oltre il tollerabile in tutto il Paese – è, al Sud, tre volte che nel Centro-Nord.

Avellino nella foto di Angelo Giordano da Pixabay


Date queste perduranti e sempre più gravi condizioni, dal Mezzogiorno sono emigrate in quindici anni, tra il 2002 e il 2017, due milioni di persone (con un saldo negativo, al netto dei rientri, di oltre ottocentomila unità). Ma, nel periodo più recente, si verifica il fenomeno più grave e più inquietante: l’emigrazione cessa di essere generalizzata, indifferenziata e di massa, e tocca la parte più istruita e giovane della popolazione meridionale, a partire dai diplomati che vanno a studiare nelle Università del Centro-Nord, per rimanerci dopo la laurea: il sessanta per cento della nuova emigrazione è fatta di laureati e diplomati. Dunque, molte famiglie meridionali impiegano parte considerevole del proprio reddito per formare nel Centro-Nord i propri figli, impoverendosi “relativamente” e favorendo i processi estrattivi attivati da quella macroarea.
Ecco dove conduce un dualismo che è frattura, e che da troppo non è governato. E che anzi si giunge colpevolmente a negare come “questione”, economica e politica.
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Nella foto in alto, il teatro Politeama di Palermo

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